Главная задача Государственной Думы — законодательная деятельность. Именно в Госдуму как в представительный орган вносятся законопроекты и именно здесь происходит основная работа над ними. С полным правом можно сказать, что законы совершенствует народ — руками и голосами парламентариев.
Государственная Дума обязана рассматривать все законодательные инициативы, которые внесены — но это не значит, что она все их, без исключения, одобряет и принимает. Очень важно, что работа над законопроектами ведется в постоянном диалоге между представителями разных ветвей власти, учитывается общественное мнение, точка зрения экспертов, разных политических сил — и большинства, и меньшинства. И в результате законами становятся взвешенные, грамотные, актуальные инициативы.
О том, кто имеет право вносить законопроекты, об этапах работы над ними в парламенте и о том, как внесенные в Госдуму документы становятся законами — в материале «Дума ТВ».
Право сделать первый шаг
Конституция Российской Федерации определяет, что право законодательной инициативы — право всех трех ветвей публичной власти: исполнительной, законодательной и судебной. Внести законопроект могут президент и правительство, сенаторы и депутаты, заксобрания субъектов РФ, Конституционный и Верховный суды.
Инициативы могут быть оформлены как проекты федеральных и федеральных конституционных законов, как законопроекты о внесении изменений в действующие законы и как поправки к законопроектам.
Пакет, пожалуйста
Законопроект, подготовленный к внесению в Государственную Думу, сопровождается пояснительной запиской, которая разъясняет суть инициативы и обосновывает необходимость ее принятия. В самом документе должны быть указаны субъект права, который вносит инициативу, и все законы, которые признаются утратившими силу, подлежащими приостановлению или изменению. Также в пакет документов обязательно входит финансово-экономическое обоснование материальных затрат от реализации законопроекта, а по ряду законопроектов требуются заключение правительства, официальные отзывы.
Текст законопроекта может содержать сведения о сроке и порядке вступления в силу всего документа или его отдельных положений — если такой информации в документе нет, в случае принятия закона он вступит в силу в момент официального опубликования.
Регистрация законопроекта
Законопроект и прилагающиеся к нему документы вносятся на имя Председателя Государственной Думы.
Управление документационного обеспечения Аппарата Госдумы регистрирует его в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота и в Системе обеспечения законодательной деятельности (СОЗД). С момента регистрации у инициативы появляется уникальный номер, под которым она и проходит рассмотрение в Государственной Думе. Все этапы прохождения законопроекта, от внесения до официального опубликования, можно увидеть на его страничке на СОЗДе.
Спикер Госдумы направляет законопроект в комитет, который соответствует профилю законодательной инициативы, и там изучают ее на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и Регламента Госдумы — то есть вправе ли авторы законопроекта вносить его и все ли приложения на месте. Если все в порядке, комитет выносит законопроект на Совет Думы. Если нет — рекомендует вернуть автору.
Надо посоветоваться
Совет Думы — это Председатель ГД, его первые замы и вице-спикеры, а также лидеры фракций. Совет направляет инициативу в комитеты и фракции, а также может направить ее президенту, в кабмин, в Счетную или в Общественную палату, в Конституционный или Верховный суд, в заксобрания регионов для получения отзывов и предложений. Также инициатива может быть возвращена в профильный комитет или субъекту права.
Если же законопроект соответствует всем требованиям, Совет Думы назначает ответственный по законопроекту комитет или несколько комитетов — и инициативу включают в программу работы Госдумы.
Слушаю вас!
Дальше начинается работа над законопроектом в ответственных комитетах. Депутаты привлекают к ней профессионалов по профилю инициативы, ученых, вправе заказать научную экспертизу, провести «нулевые чтения» в Общественной палате.
Для анализа мнений по доработке законопроекта может быть создана рабочая группа, которая продолжит свою деятельность и после вступления закона в силу. Способом обсуждения инициативы могут также стать парламентские слушания и круглые столы.
Ответственный комитет всеми способами собирает отзывы на законопроект и учитывает их, делает выводы — поскольку внести изменения в текст не может. Но на этом этапе авторы законопроекта вправе отозвать его — а у других субъектов законодательной инициативы есть возможность внести альтернативный документ, и тогда Государственная Дума будет рассматривать эти инициативы параллельно.
Когда ответственный комитет завершит подготовку законопроекта к первому чтению и проведет заседание, на котором рекомендует Государственной Думе принять или отклонить законопроект, его рассмотрение перейдет в зал пленарных заседаний. Совет Думы внесет его в повестку и назначит дату рассмотрения.
Первое чтение
На этапе первого чтения законодательная инициатива оценивается депутатами концептуально. Они дают оценку ее практическому значению и своевременности, решают, соответствует ли документ Конституции РФ, но ничего в документе не исправляют.
После доклада субъекта права или его представителя, а также содоклада представителя ответственного комитета начинается дискуссия. Депутаты задают вопросы докладчику и содокладчику, выслушивают их ответы и принимают решение о принятии или отклонении законопроекта. После голосования его результаты оформляются в виде постановления Государственной Думы.
В случае, если по итогам голосования инициатива не наберет необходимое для принятия в первом чтении количество голосов — повторное голосование не проводят, законопроект считается отклоненным.
На этом этапе законопроект остается неизменным. Широкое обсуждение продолжается — инициатива снова может быть отправлена в рассылку, как, например, это случилось с резонансным законопроектом о санитарных сертификатах. Чем выше общественная значимость законопроекта, тем важнее для Государственной Думы услышать все мнения, учесть все пожелания.
Второе чтение
Ко второму, основному чтению в законопроект могут быть внесены значительные изменения: может быть исправлена редакция статей, внесены дополнительные положения или целые статьи, исключены отдельные слова, пункты или статьи. Но концепция законопроекта при этом должна быть сохранена. Так, например, при работе над проектом федерального бюджета на этом этапе может производиться перераспределение средств по отдельным статьям бюджета — но доходная и расходная части должны остаться неизменными.
Ответственный комитет на своем заседании обсуждает поступившие поправки и снова скрупулезно, постатейно изучает инициативу, «примеряя» к ним поправки. К рассмотрению законопроекта Государственной Думой комитет готовит таблицы поправок — первая содержит изменения, которые комитет рекомендует принять и включает к текст законопроекта ко второму чтению, во вторую сводятся поправки, рекомендованные к отклонению. Может быть создана и третья таблица — в нее будут отнесены поправки, относительно которых комитет решение не принял. На заседании Государственной Думы эти поправки обсуждают и принимают также таблицами, а в случае необходимости — и по отдельности.
Снова перед депутатами выступают докладчик и содокладчик, но на этот раз после их выступления на трибуну могут быть приглашены авторы поправок — они обосновывают необходимость внесения изменений в законопроект. У парламентариев по-прежнему есть право задавать вопросы и высказывать свои мнения — и по поводу самого законопроекта, и по поводу изменений, которые могут быть внесены в него.
Во втором чтении законопроект рассматривают максимально подробно. После одобрения Государственной Думой он снова направляется в ответственный комитет — инициативу проверяют на предмет логической взаимосвязи ее статей, возникновения внутренних противоречий. Вносится редакторская правка, которая позволяет обеспечить грамотное встраивание поправок в «тело» законопроекта.
И после всей этой работы Правовое управление Аппарата Госдумы дает свое заключение по законопроекту — он снова направляется в Совет Думы для включения в проект порядка работы Госдумы.
Третье чтение
На этом этапе, заключительном в стенах Государственной Думы, вносят только мелкие поправки редакционного плана. Если вдруг требуются более серьезные изменения — Председатель Госдумы или его первый зам по требованию фракций может запустить процедуру возвращения законопроекта во второе чтение.
Но как правило, в ходе рассмотрения законопроекта в третьем чтении депутаты заслушивают доклад и содоклад. Отличие от первого и второго чтения состоит в том, что на этом этапе могут выступить еще и представители парламентских фракций.
После обсуждения Государственная Дума переходит к голосованию, и принятый ею законопроект отправляется на оформление для передачи в Совет Федерации. Ответственный комитет и Аппарат Госдумы собирают пакет из законопроекта, постановлений по нему, стенограмм пленарных заседаний с обсуждением инициативы, заключений. Они должны внести все эти документы на рассмотрение Совета Федерации в течение 5 дней.
Совет Федерации
Совфед рассматривает в обязательном порядке федеральные конституционные законы, законы о поправках в Конституцию РФ, финансовые инициативы, проекты ратификации и денонсации международных договоров, законы по проблемам войны и мира, статуса государственной границы Российской Федерации и ее защиты.
Все прочие законопроекты, полученные из Государственной Думы, в случае согласия с их принятием Совет Федерации не обсуждает и отправляет на подпись президенту без рассмотрения.
Но Совфед может и отклонить законопроект. В таком случае он может быть возвращен в Государственную Думу, как это случилось с законопроектом о верифицированных цифровых платформах в образовании.
Решение президента
На отправку законопроекта Президенту РФ после принятия решения у Совета Федерации 5 дней. Глава государства также может одобрить законопроект — подписать его, — или отклонить, «наложить вето». Такое случается довольно редко — за все время работы Государственной Думы, начиная с ее первого созыва, президент пользовался правом вето 257 раз.
Если президент отклоняет законопроект, он возвращается на рассмотрение Государственной Думы. Совет Думы передает документ в ответственный комитет, депутаты изучают мотивацию главы государства и принимают решение согласиться с решением президента и отклонить инициативу, принять ее в редакции Президента РФ, создать специальную комиссию для доработки законопроекта с учетом предложений главы РФ, или же попытаться преодолеть вето — рекомендовать Государственной Думе одобрить инициативу в принятой ранее редакции.
Далее законопроект выносится на повторное рассмотрение Государственной Думой, в ходе которого выступает полномочный представитель Президента РФ и представитель ответственного комитета. В ходе обсуждения большинством голосов принимается решение об отклонении законопроекта или ставится на голосование вопрос об одобрении законопроекта в ранее принятой редакции — в таком случае для принятия положительного решения требуется не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Госдумы. Не будет 300 голосов «за» — законопроект будет считаться отклоненным окончательно.
Если все прошло гладко, президент одобрил закон — он должен быть официально опубликован. Это значит — опубликован в «Парламентской газете», «Российской газете», в «Собрании законодательства РФ» и на официальном интернет-портале правовой информации. И если законом не установлен срок его вступления в силу, он начнет действовать на территории РФ по истечении 10 дней после обнародования.
Но в некоторых случаях даже решение президента не делает инициативу законом: так было с поправками в Конституцию РФ — они вступили в силу только после всероссийского голосования. Потому что самые важные решения в Российской Федерации принимает именно народ.
